Ecuador: las claves del milagro económico

Ecuador: las claves del milagro económico (Diagonalperiódico.net) 

Blog: Economía para todos. 

Por David Marty

Cuando entró por primera vez en el escenario internacional como candidato en las elecciones presidenciales del Ecuador en 2006, Rafael Correa prometía mucho. Su campaña había consistido en desmarcarse claramente de la ideología neoliberal, la cual había logrado que Ecuador, al igual que sus países vecinos, conociera un crecimiento negativo (-14% de PIB!) durante el período 1980-2000, es decir durante la era “dorada” del neoliberalismo latinoamericano. Con más del 56% de votantes en la segunda ronda a su favor, Correa se convertiría en el 42º presidente del país. Tras su reciente reelección en febrero de este año, con un amplia mayoría de los votos (esta vez en la primera ronda y a más de 35 puntos de su rival) y con seis años en el cargo, todo un recor en la historia política del país, cabe preguntarse cuales fueron los determinantes del éxito político de Rafael Correa, el presidente del Ecuador más popular de la historia moderna del país.

En este breve post intentaremos describir las políticas económicas y sociales de Correa, sugiriendo que la popularidad del gobierno de Correa reside en la implementación de su programa electoral, es decir principalmente una política económica basada en el distanciamiento con la ortodoxia neoliberal. Esta valoración se basa en la colecta de datos de todos los indicadores económicos y sociales nacionales e internacionales: desde el banco central del Ecuador hasta el Banco Mundial y el FMI hasta fuentes segundarias como los valiosos informes del Center for Economic and Policy Research en Washington DC, EEUU. Este describe cuales fueron las políticas de impulso económico y de reducción de la pobreza pero hace especial hincapié en las reformas del sistema financiero y en sus resultados.

El reto de Rafael Correa

En el tiempo de su mandato, Rafael Correa ha tenido que enfrentarse a una de las peores crisis económicas de su historia. Para más dificultad, no pudo contar con los clásicos instrumentos de políticas fiscales, habiendo adoptado el dólar en el año 2000 y habiendo por lo tanto perdido su soberanía monetaria.

El primer paso, y quizá el más importante, que dió el gobierno de Correa fue la reforma de la Constitución adoptada con un amplía mayoría en septiembre del 2008. Habiendo hecho campaña contra las políticas neoliberales -- herencia de los años 80 de todos los países latinoamericanos -- y contra el poder excesivo de una elite económica y política, Correa había prometido reformar la constitución. La adopción de la nueva constitución por un alta mayoría de los votantes (casi el 64%) dió lugar a nuevas elecciones que Correa nuevamente ganaría, con su rival más cercano a más de 23 puntos de distancia. El gobierno nuevamente elegido dispondría entonces de un amplio margen de maniobra política para implementar su programa de campaña.

La transformación radical del modelo productivo ecuatoriano

Rafael Correa es economista del desarrollo y se nota. Este dato es importante para comprender sus políticas. Sus afinidades le alejan de las teorías neoliberales, para las cuales latinoamérica fue (y sigue siendo para algunos países como Méjico) un campo experimental a gran escala con resultados a menudo catastróficos. El modelo de crecimiento por el que está apostando Correa en la actualidad es el de mercados financieros regulados, el de una política económica que favorece y protege la industria nacional y el empleo, el de un crecimiento impulsado por los salarios (el modelo llamado "wage-led growth"). Esta filosofía política y económica, basada en haber observado y estudiado el modelo de crecimiento de los países más industrializados cuando estaban en su fase de desarrollo, implica un estado del bienestar desarrollado que, al estilo de los países escandinavos, redistribuye las riquezas y creando una demanda fuerte y estable en el largo plazo. El modelo impulsado por el gobierno de Correa tiene también como objetivo la reducción de las desigualdades, permitiendo no solamente una democracia de facto -- donde cada ciudadano dispone de un derecho a votar pero donde el poder decisional está en manos de una minoría privilegiada -- sino también una democracia formal.

Para Rafael Correa, afín al pensamiento del economista del desarrollo Ha Joon Chang de Cambridge y de otros historiadores clásicos como Friedrich List (17--,18--), la ideología del libre comercio solo es una política que aventaja solamente a quienes son líderes en competitividad pero que en su fase de desarrollo siguieron políticas diametralmente opuestas al llamado libre comercio. No existen excepciones en las historia de los países ricos: ni Francia, EEUU, Gran Bretaña, Alemania, Japón o Corea del Sur (la lista es mucho mayor) lograron desarrollarse sin intervenir en los mercados y sin planificar su economía, ya sea más o menos democráticamente (Corea lo hizo en gran parte bajo una dictadura militar). Dicho de otra manera, ningún país rico se hizo rico siguiendo las tesis neoliberales.

Ecuador, junto con el resto del continente latinoamericano, se sometió a las políticas neoliberales durante los años ochenta y noventa con resultados catastróficos. Pero la situación hoy ha cambiado. Tanto la política económica como las respuestas a la crisis son el antítesis del neoliberalismo. Es como si el gobierno de Correa hubiera decidido coger todas las prescripciones neoliberales una a una y decidido hacer justo lo contrario.

El nacimiento del Estado del Bienestar en Ecuador

Puede que sorprenda que se hable de ‘nacimiento’ del Estado del Bienestar en Ecuador cuando ya existían estructuras que garantizaban ciertos servicios y ciertas ayudas a los más necesitados. Pero dado el deterioro en el que se encontraba Ecuador antes de la llegada de Rafael Correa en diversos aspectos como el gasto público en educación, sanidad, y su posición en el ranking mundial en cuanto a desigualdad y pobreza, difícilmente se podía hablar de un estado del bienestar.

La educación

Frente al reto de mejorar y cambiar el tejido industrial y el modelo productivo del país, invertir en la educación ha constituido uno de los focos de la política del nuevo gobierno. Con el Plan Decenal de Educación 2006-2015 (plan que impulsó el anterior gobierno del cual formó parte el actual presidente) se incrementó sustancialmente el gasto en educación. De un 2.6% del PIB en 2003 (muy por debajo de la media de 4.6% para países de niveles similares de ingresos) se ha logrado duplicar el gasto y superar la media con un 5.2% de PIB en 2011. Se calcula que este año se alcanzará el objetivo del 6% del PIB en gastos en educación. Esta transformación en el sistema público de educación será sin duda un recurso muy valioso a la hora de contratar mano de obra cualificada para las industrias pertenecientes al nuevo modelo productivo. Según la previsiones del propio gobierno, se prevé que en el año 2014 el Ecuador exportará por primera vez servicios, marcando así su entrada en un mercado reservado habitualmente a los países más industrializados, y aunque seguramente necesite al principio contratar mano de obra extranjera para satisfacer su demanda laboral, la importante inversión en la educación debería permitir en un futuro cercano abastecer ésta con nacionales.

La sanidad

Resulta difícil medir el éxito de lo que se invierte en la salud de un país. El problema, evidentemente, reside en el tiempo necesario para observar los efectos de cualquier cambio en la salud y en la mortalidad de sus habitantes. Sin embargo, una de las medidas comúnmente empleadas por los economistas cuando no se tienen datos a largo plazo es el de la mortalidad infantil, sobretodo para países subdesarrollados que disponen, como ha sido el caso con Ecuador, de un margen de progresión importante en este ámbito. En el 2006, año previo a la llegada de Correa a la presidencia, la mortalidad infantil era elevada incluso en comparación con países de ingresos similares.

A partir de 2007 Ecuador invierte en la sanidad pasando del 1.2% del PIB al 1.9% de gasto y sin rebajarlo cuando el país empezó a sufrir de pleno la crisis en 2009 (es decir lo contrario, por ejemplo, de lo que se nos impone en España). El resultado más inmediato fue una reducción de la mortalidad infantil y de los menores de 5 años, situándose muy por debajo de la media para países con niveles similares de ingresos (o de PIB per capita, es lo mismo). Este progreso se debe sobretodo, además de un acceso ampliado a la sanidad gratuita para los más pobres, a los programas de vacunación infantil y a una política de acercamiento de los ciudadanos elegibles a dichos cuidados.

Lucha contra la pobreza

El pilar central de la lucha contra la pobreza es el llamado Bono de Desarrollo Humano. Se trata de un subsidio destinado a las personas más pobres. La parte de la población más vulnerable, en mayoría jóvenes madres y personas mayores, se benefició de este subsidio ($50/mes) y contribuyó a reducir la pobreza drásticamente, y todo a pesar de la crisis financiera que redujo en 2009 el volumen de las remesas (en proveniencia de España y EEUU principalmente) y de las que muchas familias pobres dependían. Tras superar la recesión -- que duró solamente tres trimestres en Ecuador -- la pobreza retrocedió hasta niveles históricos, de un 37.6% de la población en 2006 al 28.6% en 2011. No disponemos de datos para el año 2012 pero es muy probable, dada la constancia en la evolución de los indicadores, que se confirme esta tendencia para el periodo 2012-2013.

El empleo

El desempleo se encuentra en la actualidad en un 4.9%, uno de sus bajos récords históricos. El uso de los recursos naturales de Ecuador (es un gran país exportador de petróleo) para lograr la transformación del modelo productivo llevó el gobierno a aumentar enormente su gasto (al igual que sus ingresos) fuera del sector de la educación, la salud y la lucha contra la pobreza. Ecuador ha invertido sumas muy importantes en infraestructuras (redes de transporte de todo tipo, principalmente carreteras), permitiendo mantener en todo momento, incluso en periodo de crisis en el año 2009, una demanda laboral importante.

La política de redistribución de las riquezas también ha contribuido al empleo, manteniendo una demanda doméstica al alza para los productos domésticos y llevando las industrias nacionales, nuevas y tradicionales, a contratar cada vez más mano de obra. Esta es una implementación de la filosofía económica ‘escandinava’ del presidente, es decir la de un crecimiento basado en una fuerte demanda, o lo que es lo mismo, un crecimiento basado en los salarios (el modelo llamado “wage-led growth” en inglés).

La crisis financiera en Ecuador

Ecuador siempre sufrió de los males típicos de las naciones latinoamericanas sobretodo a partir de los años 80. A pesar de una riqueza de recursos incomparable Ecuador sufrió de un progreso económico famélico, una fuerte inestabilidad gubernamental (7 presidentes de 1996 a 2006 hasta que llegó Correa al poder), altos niveles de pobreza, desempleo y desigualdad. Y si bien el nuevo gobierno disponía a partir de Abril de 2009 de un cómodo margen de maniobra política, la crisis financiera internacional impactaría de pleno la economía ecuatoriana en 2009, poniendo a prueba la solidez de la nuevamente adoptada filosofía política.

La crisis financiera llegó tarde a Ecuador, corriente del 2009. Esta se traduciría por una fuerte caída de las dos principales divisas del país: la exportaciones de petróleo y las remesas (mayoritariamente desde España y EEUU). Sin su propia moneda, las opciones del gobierno se veían muy limitadas. A consecuencia de la dolarización en el 2000, una medida adoptada para limitar la inflación tras la crisis del 98, ya no podía controlar su moneda para, por ejemplo, abaratar su producción y relanzar la demanda a través de las exportaciones, ni tampoco imprimir sucres, la divisa previa al dólar, para comprar deuda del estado y financiar una política de impulso de la demanda en periodo de crisis. Dadas estas complicaciones y para cumplir su promesa electoral de usar los recursos del país para servir a la población y luchar contra la pobreza tendría que domar el volátil y poderoso sector financiero y superar los efectos de la crisis internacional y para ello mostrar ingenio y creatividad.

Las soluciones anti-crisis de emergencia

En primer lugar la constitución modificó el estatuto del Banco Central de Ecuador, pasando de ser “independiente” políticamente, una exigencia que ya forma parte de la ortodoxia neoliberal, y pasó a sumarse al Ejecutivo del Gobierno, bajo la dirección del nuevo Ministerio Coordinador de la Política Económica y al servicio de la política económica del Gobierno.

En segundo lugar y tras esta reforma la prioridad fue garantizar la solvencia y la seguridad del sistema financiero y así evitar lo ocurrido 10 años antes durante la crisis del 98 (consecuencia de la crisis del sureste asiático). Se creó un fondo de liquidez que los bancos mismos financiarían según un baremo creciente. Un fondo de liquidez es un fondo de rescate, es decir un seguro, que retiene un pequeño porcentaje sobre sus depósitos ‘obligatorios’ (aquellos que por ley los bancos no pueden invertir por si queremos sacar dinero de la cuenta, también llamados ‘coeficiente de caja’) con el fin de evitar mayores pérdidas en el futuro cuando cundiera el pánico bancario (acá el corralito). Esta ley fue adoptada en diciembre del 2008 y obligó a que los bancos contribuyeran con el 3% del coeficiente de caja. De ese 3% se pasará progresivamente al 10% en 2017. Por ahora el fondo dispone ya de más de 1.200 millones de dólares de reservas.

Cabe hacer resaltar la ingeniosidad de esta acción: la existencia misma del fondo reduce la probabilidad de un pánico en el futuro - típico en la crisis bancarias - al transmitir mayor seguridad a los actores del sector financiero, un factor decisivo en tiempos de crisis y menospreciado en tiempos de prosperidad.

Los tipos de interés

Tras la reforma constitucional de 2008, el Banco Central de Ecuador se vio capacitado, a pesar de no disponer de su propia moneda, para controlar en cierta medida los tipos de interés y promover las inversiones. Efectivamente, el Banco Central de Ecuador, que forma parte del Ejecutivo desde la reforma constitucional, actuaría dentro de sus limitadas opciones para reducir los tipos de intereses. Y así fue: de un 8.28% en 2007 pasó a 3.85% en 2013.

Cuando subió la inflación en plena crisis a causa del alza de los productos bases, el gobierno de Correa no cedió a la tentación de subir los tipos de interés (lo que nos dicen los manuales de texto clásicos para reducir la inflación) y mantuvo su política de promoción de la inversión a través de los tipos bajos. Esta fue una decisión muy acertada por parte de Correa. Quizá en calidad de economista comprendió que siendo las causas de esa inflación externas, la subida de la inflación sería temporal y muy breve. Los acontecimientos le darían razón y pronto la inflación bajaría, del 10% al 6% aprox. Esta decisión de no aumentar los tipos para frenar la inflación evitó un empeoramiento que habría causado la subida de los tipos en la demanda y en el paro.

Cómo controlar los tipos sin controlar la moneda

Cuando Ecuador adoptó el dólar de EEUU, abandonando el sucre, también abandonó su soberanía monetaria y perdió dos de sus principales instrumentos de actuación en situación de recesión económica. Bajo estas condiciones, difícilmente un gobierno podría actuar en situación de recesión y no ser la victima pasiva de una crisis internacional. En 2009 llegaría a Ecuador la crisis. Esta se materializó por una fuerte caída de dos de las principales fuentes de divisas del país: el petróleo y las remesas del extranjero (principalmente España y EEUU). Esta caída en la demanda fue comparable a las crisis en España o en EEUU.

Si la adopción del dólar en el 2000 había logrado prevenir cierta huída de capitales a causa del miedo a una devaluación excesiva, típico en situaciones de crisis, harían falta medidas creativas para prevenir la huída “política” de capitales, la cual consiste en expatriar los capitales en función de los intereses de los inversores.

Por esa razón se creó, en mayo de 2009 el ‘coeficiente de liquidez doméstica’. Este coeficiente corresponde a la proporción de liquidez que las instituciones del sistema financiero deben mantener dentro del país. Del 45% en 2009 pasó al 60% durante el verano del 2012. Esta ley también implica que parte de esos fondos (3-5%) que se encuentran dentro del país sean invertidos en títulos del Banco Central u otras instituciones públicas. Adicionalmente, se impuso una tasa del 0.5% sobre la expatriación de capitales. Este porcentaje fue llevado progresivamente al 5%. Tuvo como consecuencia un incremento muy significativo en los ingresos del estado, pasando de un 1% de los ingresos del estado al 10% en la actualidad.

Parte de esta política también ha consistido en invertir de forma importante en las infraestructuras del país. Esta política ambiciosa ha necesitado muchos fondos y tanto los bajos tipos de interés como el coeficiente de liquidez domestica fueron pilares en su implementación, facilitando la financiación de las grandes reformas.

Dada la corta duración de la recesión en Ecuador, -1.3% del PIB en un total de a penas 3 trimestres y una recuperación total al cabo de solo 1.5 años y dado el crecimiento constante del país en los últimos 6 años se considera que está siendo una política exitosa.

Protección de los consumidores y leyes anti-usura

El gobierno ecuatoriano también impuso medidas destinadas a proteger el consumidor y usuario de servicios bancarios. Se limitaron las comisiones en los cajeros automáticos a 0.50 dólares. Se eliminaron las comisiones de mantenimiento de las cuentas de ahorro, habiendo llegado a la absurda situación donde la gente de facto pagaba por depositar fondos con los cuales los bancos mismos financiaban su actividad. También se sometió a la aprobación de las instancias reguladoras la creación de ciertos productos financieros derivados, algo impensable que en Europa no llegó a pasar de los discursos a la realidad. Se reforzaron las leyes anti-usura que permitían que ciertas entidades de crédito impusieran tipos prohibitivos (hasta el 100% anual en casos de microcréditos). Este comportamiento por parte de ciertas entidades financieras constituía un abuso claro. Este comportamiento, llamado “búsqueda de renta”, respondía a incentivos que las nuevas leyes han intentado eliminar para así fomentar las actividades financieras en la economía ‘real’, es decir la que crea riquezas.

Hacia un sistema financiero más cooperativista

La nueva constitución describe el sistema económico como “mixto” y habla de una “economía popular y solidaria”. Según el artículo 283 “la economía popular y solidaria se regulará de acuerdo con la ley e incluirá a los sectores cooperativistas, asociativos y comunitarios.” El art. 311 es más explícito y dice lo siguiente: “EI sector financiero popular y solidario se compondrá de cooperativas de ahorro y crédito, entidades asociativas o solidarias, cajas y bancos comunales, cajas de ahorro. Las iniciativas de servicios del sector financiero popular y solidario, y de las micro, pequeñas y medianas unidades productivas, recibirán un tratamiento diferenciado y preferencial del Estado, en la medida en que impulsen el desarrollo de la economía popular y solidaria. ”

En los hechos, esto se ha traducido por una participación más importante de las entidades cooperativas: si bien el valor de los préstamos por entidades financieras cooperativas ha aumentado junto con el resto de las entidades privadas, éstas lo hicieron en mayores proporciones. En 2007 representaban poco más del 11% de los préstamos. A día de hoy, prácticamente uno de cada cinco préstamos en el sector privado (19.6%) se hace a través de una cooperativa.

Más allá de las cooperativas, el denominado “sector financiero popular y solidario”, compuesto no solamente por cooperativas de ahorro y crédito, sino también por “entidades asociativas o solidarias, cajas y bancos comunales, cajas de ahorro”, recibe un fuerte apoyo por parte del gobierno. A través del Programa de Finanzas Populares de 2008 se expandió el volumen de créditos a pequeñas entidades y cooperativas. En total, el sector financiero popular y solidario representa casi uno de cada cuatro préstamos y uno de cada seis depósitos.

Compartimentando el poder del sector financiero

Otras medidas tuvieron como objetivo - de los más ambiciosos sin duda dado que afecta directamente a la estructura del poder interno - limitar las participaciones de las entidades financieras en sectores no financieros, sobretodo en los medios de comunicación. El art 312 de la nueva constitución (modificada por referéndum en 2011) prohibió que tanto las entidades financieras como los medios de comunicación pudieran tener participaciones fuera de sus respectivos sectores de actividad. En este ámbito los objetivos son más difíciles de alcanzar dada la resistencia de los grupos conservadores, dominantes en la prensa y la televisión, y el apoyo por parte de grupos extranjeros.

Con el objetivo de limitar el poder político y económico de los grandes grupos del sector financiero, se limitó el tamaño de los grupos limitando el número de actividades que cada entidad podría llevar a cabo (seguros, inversión de alto riesgo, banca comercial de depósitos, etc.) y se prohibió que cada grupo bancario fuera compuesto por más de una banca. Los europeos difícilmente podemos imaginar comparable situación en nuestros respectivos países donde el sector financiero goza de un poder inmenso, pero en Ecuador se puede decir que el nuevo gobierno a ‘domado a la bestia’, aunque queda mucho trabajo para rehacer la matriz productiva del país.

Conclusión

Aquellos que estamos siendo sometidos a la doctrina del neoliberalismo -- la cual consiste en la libertad de los mercados más absoluta, prometiendo así un crecimiento futuro que al igual la vida tras la muerte, se llega con la fé más absoluta y sin requerir evidencias -- nos dejamos distraer fácilmente por la hipocresía de dicha doctrina, la cual consiste en realidad en la desintegración de la clase media y con un socialismo para los ricos y una estricta disciplina de mercado para los pobres. Es innegable que en los hechos el neoliberalismo tiende a ser una farsa de si misma y que poco vemos de la disciplina de mercado con la que se llenan la boca los defensores, políticos y académicos, de la dicha doctrina. Pero quizá estemos perdiendo de vista cómo los países ricos llegaron a serlo y cuanto los españoles podríamos serlos todos. El caso del Ecuador es una prueba más de cómo un pueblo puede recuperar su soberanía y emprender el camino de la prosperidad y la democracia.